اندیشکده تدبیر آب ایران و خانواده آب: بازبینی انتقادی تجربیات اصلاحات آبی در کشور ایران و کشورهای درحال‌توسعه، توصیه‌های راهبردی مهمی را برای تحقق جهت‌گیری‌های اصلی اجتماعی و اقتصادی‌کردن آب در جامعه، در پیش‌روی سیاست‌گذار یا سیاست‌گذاران قرار می‌دهد. ازاین‌رو، جهت‌گیری‌ها و استراتژی‌های دولت چهاردهم برای گشودن روزنه‌هایی در شرایط بحرانی موجود، می‌تواند بسیار حائز اهمیت و توجه باشد. این در صورتی است که دولت چهاردهم دربارۀ مدیریت و حکمرانی آب، جهت‌گیری‌ها و راهبردهایی داشته باشد که بتواند برای تحقق هدف‌های اصلی اسناد بالا‌دستی موجود، نقش اثربخشی را ایفا کند؛ به‌ویژه آنکه درحالحاضر، مقوله آب به‌شدت «دولت‌محور» است و به همین دلیل جامعه در مورد این موضوع احساس همدلی و اشتراک نظر ندارد. از سوی دیگر، توسعۀ اقتصادی کشور به‌شدت «آب‌محور» است و بخش بسیار مهمی از تولید ناخالص ملی ما صرف خدمت‌رسانی به مردم در حوزۀ شهری و روستایی و اقتصادی می‌شود که دارای کارایی و بازده اقتصادی ناچیزی است. اما می‌بینیم به‌جای اقتصاد «کم‌آب‌محور» و کارآمد، دولت در برنامه و بودجه‌ریزی، به‌طور عمده به‌دنبال حل‌وفصل اقتصاد «بنگاه‌محور» است. البته توجه اقتصاد بنگاه شرکت‌های کارگزار هم مهم است اما، اینکه خدمات آب با کیفیت بهتری در اختیار مردم قرار بگیرند تا اثربخشی و کارایی بیشتری داشته باشد، مهم‌تر از آن است. این ترمیم و بازسازی در درجۀ اول به یک دولت «فروتن و توسعه‌گرا» نیاز دارد که سهم خود را از اشتباهات گذشته بپذیرد و تن به نظارت‌های اجتماعی بدهد. در همين راستا، توصيه‌های راهبردی آبی برای اثربخش‌بودن دولت چهاردهم در بخش آب پيشنهاد می‌شود که به شرح پيوست تقديم می‌گردد.
توصیۀ اول: پیام روشن و داشتن محور برای اتحاد عموم
به نظر می‌رسد در این زمینه دو محور با هر نام و شعاری که انتخاب می‌شوند، در جهت‌دهی عملکرد اجرایی، دارای اهمیت است؛ یعنی «آب اجتماعی (اجتماعی‌‌محورکردن) آب» و «آب اقتصادی (توسعۀ اقتصادی) کم‌آب‌بر». جهت‌گیری اول اشاره دارد که در نظام حکمرانی موجود حوزۀ آب بر اساس ایجاد ارتباطات نهادی مشخص، در نظر است تا شکاف‌های دولت با بدنۀ جامعه به‌نحوی برطرف شود که سازوکارها و فرآیندهای اجتماعی و اقتصادی لازم در حوزۀ آب اجتماعی، جاری و ساری شوند. این انتخاب نیازمند یک همبستگی و انسجام اجتماعی است که باید برای آن بسیار تلاش شود. در مورد جهت‌گیری دوم، از همبستگی اجتماعی ایجادشده باید برای کنترل و مدیریت پیشران‌های توسعه به‌نفع توسعۀ «کم‌آب‌بر» استفاده کنیم و در این زمینه باید برنامه‌های فرابخشی منسجم و اثربخشی را در دستور کار قرار دهیم تا فعالیت‌های اقتصادی‌ای غیررانتی که آب کمتری مصرف می‌کنند و بازدهی آبی بیشتری دارند، قوام، دوام و گسترش پیدا کنند.
از جمله در این زمینه، می‌توان به اهمیت تدوین برنامۀ جامع افزایش اشتغال و درآمد با استفاده از منابع آب کمتر در سازگاری با مقتضیات منابع آبی کشور نام برد. یا پرداختن به مبحث ایجاد موازنۀ مناسب میان امنیت آبی، امنیت غذایی و امنیت انرژی با هدف ایجاد تعادل در تغذیه و برداشت آبخوان‌ها و منابع آب زیرزمینی، که در واقع صیانت از امکانات زیستی و ظرفیت تولید مواد غذایی در آینده است. هر دو محور فوق، جهت‌گیری جدیدی محسوب می‌شوند، زیرا می‌توان گفت بی‌کم‌وکاست، اغلب برنامه‌ها گذشته با تمرکز بر نظام اداری و اقتصاد بنگاه‌محور و در ادامۀ سیاست‌های گذشته پیگیری می‌شدند. درحالی‌که هر برنامه‌ای که می‌خواهد تغییر اساسی در تحقق برنامۀ هفتم توسعه ایجاد کند، باید دستی در تحقق دو جهت‌گیری فوق داشته باشد.
توصیۀ دوم: تقویت تحلیل‌های بینش‌مندانه برای تقویت و پایداری همگرایی‌ها
ابتدا باید دادوستد اطلاعاتی و گفت‌وگوی اجتماعی با هدف نائل‌شدن به درک جمعی و مستند از مسئله و راه‌حل‌های احتمالی در مسیر دو جهت‌گیری فوق، آغاز شود. در این میان باید داده‌های مؤثر و معتبر در مورد ضرورت تغییر، امکان‌پذیربودن و فایده‌داشتن تغییر، تبلیغ و بازاریابی اجتماعی هوشمند برای تحقق اقدامات و برنامه‌ها در مسیر جهت‌گیری‌های اصلی و ضرورت مداومت و پیگیری در تحقق هدف‌های تعیین‌شده، فراهم و در اختیار عموم گذاشته شود. در این مسیر، حضور داوطلبانۀ خبرگان جامعه در جریان انواع بررسی‌ها، تحلیل‌ها و گفت‌وگوها، به‌هیچ‌وجه کافی نیست و باید تعالی پیدا کند.
در این صورت، شرایط و نیروی محرکۀ مؤثری برای ایجاد عزم ملی و عبور مطمئن‌تر از وضع موجود به مرحلۀ نوین مدیریتی، فراهم خواهد شد. این تعامل فرهنگی‌اجتماعی باید به‌نحوی باشد که از طریق گفت‌وگو و اقناع استدلالی و ارائۀ نظرات سنجیدۀ مستقل، ظرفیت همگرایی و اجماع‌سازی جامعه تقویت شده و پشتیبانی نیروهای متخصص مستقل، از تصمیم‌های کلیدی به‌منظور ایجاد تحولات وسیع و پردامنه و اجرای موفق برنامه‌ها، تأمین شود. در این مسیر، استفاده از الگوهای ارتباطی هم‌افزا در مواجهه با تفاوت و تنوع فرهنگی جامعه در سطوح و موقعیت‌های مختلف، به‌جای الگوی یک‌طرفه‌ای که تاکنون مورد استفاده بوده، نقش بسیار تعیین‌کننده و راهگشایی خواهد داشت.
توصیۀ سوم: اصلاح حکمرانی آب از لوح نانوشته آغاز نمی‌شود
نظام‌های حکمرانی آب، در درون بافتار اجتماعی‌فنی، صاحب تاریخ، فرهنگ، محیط و منافع مقررشده، پیچیده شده‌اند. همین امر تعیین‌کنندۀ دامنۀ تغییرات لازم است. شرایط، کاملاً جا افتاده و در عین حال بی‌ثبات است. همین خصوصیت، فرصت‌هایی را برای مذاکره دربارۀ اصلاحات ایجاد می‌کند، اما باید توجه داشت که طبیعتاً نتیجه‌ها از قبل قابل پیش‌بینی نیستند. این رویکرد مغایر پیروی از راه‌حل‌ها و دستورالعمل‌های آماده‌شدۀ یکنواخت و تقلیدی و رایجی است که درحالحاضر بدون درنظرگرفتن شرایط ملی و محلی، در فضای فرهنگی و برنامه‌ریزی آب کشور جریان دارد. رویارویی جامعۀ انسانی با «بحران منابع طبیعی و آب» و مشاهدۀ «پیامدهای آن»، گردونه‌های یادگیری، پژوهشی و آموزشی متعددی را برای مقابله با چالش‌ها و ارتقاء مدیریت منابع، به گردش انداخته است. روندها هشدار می‌دهند که تا پیش از آن، جامعۀ انسانی هیچ‌گاه به این گستردگی با مشکلات عظیم عدم تطبیق و ناسازگاری با منابع طبیعی کرۀ زمین و محیط‌زیست خود، روبه‌رو نشده بود.
ازاین‌رو، برای تشخیص و بررسی ابعاد مختلف این تغییرات و سازوکارهای آن و رسیدن به تعادل‌های جدید، پنجره‌ها و چشم‌انداز‌های متعددی برای تغییر شیوه‌های مدیریت و بهره‌برداری از منابع طبیعی با عبارت‌های مختلف «پیوستگی و یکپارچگی»، «تطبیق‌پذیری و سازگاری»، «اصلاحات ساختاری» ، «اصلاح حکمرانی» و نظایر آن گشوده شده است. هرچند که در این زمینه سرانجام مشخص شد با هر نامی، هر کشوری برای هر گوشه‌ای از سرزمین خود، باید در جست‌وجوی راه‌حل‌های درونی منحصر و ویژۀ خود باشد.
توصیۀ چهارم: دولت، پیشران اصلی اصلاحات
برای آینده‌ای قابل پیش‌بینی، دولت، پیشران اصلی اصلاحات است که این خود نیز نیاز مبرمی به اصلاح دارد. در فرآیند اصلاحات، دولت باید مسئولیت‌های بیشتری را در تضمین استفاده از ظرفیت‌ها و توانایی‌های بومی و محلی، رعایت انصاف در دسترسی به منابع آب و استفاده از توسعۀ منابع آب برای کاهش فقر، عهده‌دار شود. همچنین حفاظت از خدمات بنیادی اکوسیستمی به دلایل مختلف از جمله تأمین معیشت تهیدستان از این طریق، حیاتی تلقی می‌شوند. در جست‌وجو برای بازکردن این کلاف و پیداکردن نقطۀ شروع مناسب، با کارکرد اهرمی و مؤثر، به‌ناگزیر باید به‌سراغ افزایش «بهره‌‌وری» در حوزۀ مدیریتی و برنامه‌ریزی آب رفت. بررسی اجمالی کارنامۀ مدیریت آب کشور، نشان می‌دهد که اقدامات در هر دو زمینۀ اثربخشی و کارایی، علی‌رغم تلاش‌هایی که انجام شده، با کاستی‌های فراوانی روبه‌روست. ناگفته نماند که معمولاً هیچ‌گونه سطح‌بندی و تفکیکی هم از این نظر در اسناد برنامه‌ای دراین‌باره مشهود و بارز نیست. اما ضرورت دارد توجه بیشتر نهادهای تأثیرگذار به‌سمت «اثربخشی»، هدف‌ها و سیاست‌ها و نحوۀ تعیین سلسله‌مراتب و تعیین اولویت و ایجاد تناسب و موازنۀ صحیح میان آن‌ها جلب شود.
تجربه نشان داده است که عملاً تأمین آب اضافی به‌خودی خود، محرک توسعۀ اقتصادی و اجتماعی نیست. انتخاب هدف حداکثر بهره‌برداری از منابع آب، انتخاب نادرستی بوده است و باید برای کارایی، بازتخصیص و مدیریت تقاضا و رشد بی‌رویۀ پیشران‌های توسعه، به‌طور اساسی فکر کرد و سهمی برای محیط‌زیست و طبیعت قائل بود. این اقدام در گرو تغییر نگرش‌های حاکم بر سیاست‌گذاری‌ها، از نظر چگونگی برقرارکردن نسبت آب و توسعه است که این تغییر باید به‌نحوی باشد که به ایجاد جایگاه نهادی مناسبی برای برقراری رابطۀ دوسویه میان «آب و توسعه» بینجامد. برای ایجاد تعادل در آبخوان‌های زیرزمینی نیز، باید ابتدا مدیریت آب زیرزمینی به سطح مناسبی از دستاوردهای مشخص و قابل‌اتکا برسد و بعد از آن به افزایش کارایی آب پرداخت و یا به طریقی اثبات‌شده میان آن‌ها سازگاری برقرارکرد.
برای حرکت به‌سمت اثربخشی در حوزۀ سیاست‌های اقتصادی و هزینه، قیمت و ارزش آب، باید دربارۀ تحول و دگرگونی در جایگاه نهادهای مدنی و بخش خصوصی در حوزۀ آب، پژوهش‌های بومی کرد. هدف جدی برنامه‌ریزی‌ها باید بررسی و آشکارسازی ترجیحات بهره‌برداران واقعی و بررسی ساختار انگیزه‌های جامعۀ محلی باشد. به‌علاوه، لازم است برنامه‌های کلان‌تر و جامع‌تری برای هماهنگی در درون و بیرون بخش رسمی و غیررسمی آب (برای ایجاد همکاری و هماهنگی) تدارک دیده شود. پویایی در ارتباط بین سطح محلی و ملی در حکمرانی آب برای تصمیم‌گیری و اجرای تصمیمات – با رویکرد همکارانه و از پایین به بالا – با تسهیلگری، بازتعریف نقش‌ها و رویه‌ها و تفویض اختیارات به‌ویژه به سطح محلی، ملازمت دارد.
توصیۀ پنجم: آب مقوله‌ای فرابخش و مستقل
در نظام برنامه‌ریزی ما، آب و مسائل مربوط به آن، به‌صورت مستقل دیده نمی‌شود و معمولاً به‌تبع برنامه‌های بخش‌های مصرف‌کننده، ایفای نقش می‌کنند. این شرایط مجالی برای پذیرفتن نقش فراگیر و فعال و مسئولانه در مدیریت تقاضا و بازتخصیص برای حوزۀ آب فراهم نمی‌سازد. بنابراین نباید دور از انتظار باشد که هدف‌های تعیین‌شده در نظام برنامه‌ریزی ما، نتوانند محقق شوند و همین موضوع بر انگیزۀ برنامه‌نویسی و اجرای برنامه تأثیر می‌گذارد. به‌عنوان مثال، یکی از هدف‌هایی که در برنامۀ چهارم توسعه گذاشته شده بود، سازماندهی سه‌‌سطحی مدیریت آب کشور بود که به‌ویژه برای کنترل برداشت آب زیرزمینی مورد توجه بود. همچنین «سند آب» نیز یکی دیگر از اهداف برنامۀ سوم توسعه بود که باید مسائل حقوق آب را مشخص می‌کرد و دست‌اندازی‌هایی که به آب انجام می‌شود و بی‌انضباطی‌های موجود در این زمینه را رفع می‌کرد. تحویل حجمی آب نیز از دیگر اهدافی بود که از برنامۀ دوم توسعه مشخص شده بود و تاکنون پرونده‌اش کماکان باز است.
علاوه‌بر این‌ها، ساماندهی نظام بهره‌برداری آب بود که این «ساماندهی»، کماکان بلاتکلیف مانده است. حتی هدف‌گذاری‌هایی که دربارۀ مسائل اقتصادی آب انجام شده بود، مانند ارزش‌گذاری اقتصادی آب، واقعی‌کردن نرخ‌گذاری آب و ساماندهی شرکت‌های آب (به‌منظور رفع تعارض منافع)، که هیچ‌کدام از آن‌ها به سرانجام مورد نظر خود نرسیدند. همین اتفاقات در برنامۀ هفتم هم درحال تکرار است. اصولاً در نوشتن برنامه‌ها، جهت‌گیری‌هایی کلی مشخص می‌شود که این جهت‌گیری‌های کلی، فی‌نفسه هیچ ارزشی ندارند، مگر آنکه برای اجرای آن‌ها از طریق انتخاب راهبردهای مشخصی در سطح فرابخش و بین‌بخشی، پیگیری و برنامۀ لازم پیش‌بینی شده باشد.
توصیۀ ششم: اقدامات غیررسمی، ریشۀ ناهماهنگی‌ها
در این سال‌ها همواره مهم‌ترین دلیل عدم دستیابی به اهداف برنامه‌ها، ناهماهنگی عنوان شده است. ریشۀ این ناهماهنگی، وجود یک نظام هماهنگی غیررسمی در کشور است که در رأس امور مربوط به آب قرار دارد. در واقع هماهنگی‌های ظاهری و رسمی که در قالب برنامه انجام می‌شود و نشان داده می‌شود، زیاد جدی گرفته نمی‌شود. چون نظام هماهنگی غیررسمی بسیار وسیع‌تر از نظام هماهنگی رسمی است و عملاً همین نظام است که بر مسائل مربوط به آب سایه می‌اندازد و خودش را بر مستندات رسمی برنامه‌ها تحمیل می‌کند. به‌عنوان مثال، در برنامۀ ششم مقرر شده بود که در بخش برداشت آب زیرزمینی، ۱۱ میلیارد مترمکعب کاهش برداشت داشته باشیم. در کنار این تکلیف قانونی، ما طرح‌های تأمین آب اضافه داشتیم که همین موضوع به تقاضاهای جدید برای آب دامن می‌زد. به این شکل، تمرکز زیادی به‌سوی شیرین‌کردن آب شور و انتقال آب دریا به مسافت‌های طولانی سوق پیدا کرد که بخش مهمی از مسیر خود را به‌صورت «چراغ‌خاموش» و بدون اطلاع عموم طی کرد و این به‌صورت کلی با سیاست کاهش برداشت ۱۱ میلیارد مترمکعب از آب‌های زیرزمینی در تعارض بود. چرا که شیرین‌سازی و انتقال آب شور، به‌دلیل راحتی در اجرا، بر همۀ برنامه‌های مربوط به کاهش مصرف غلبه پیدا کرد و آن سیاست، کم‌رنگ و فراموش شد.
توصیۀ هفتم: اولویت توسعۀ ظرفیت‌های انسانی و نهادی
دانش و ظرفیت‌های انسانی برای پیاده‌سازی مدیریت به‌هم‌پیوستۀ آب وشکل‌دهی به نهادها و سیاست‌ها به‌منظور کاهش فقر، ترغیب رشد اقتصادی و حفاظت از خدمات اکوسیستمی اساسی، نقش حیاتی دارند. به داده‌های قابل‌اتکای بیشتری نیاز است تا به‌منظور افزایش درک و آگاهی گروداران، برای توان‌بخشی آنان، به اشتراک گذاشته شود. فراتر از آن، مهارت‌ها و ظرفیت‌های جدیدی در نهادهای مدیریت آب در شرایطی حائز اهمیت است که نیروهای مختلفی ظرفیت‌های دولت را کاهش می‌دهند و جذب و نگهداری خبرگان در این زمینه، با دشواری‌هایی روبه‌رو است که باید شناسایی و برطرف شوند.
توصیۀ هشتم: دولت نمی‌تواند تنها عامل تغییر باشد
نیروهای لازم برای تغییر در مسیر جهت‌گیری‌های اصلی، در حدی است که از عهده و ظرفیت‌های هر دولتی خارج است. ضمن آنکه، تصویب قوانین و صدور بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های اداری، به‌تنهایی ثمرۀ ناچیز و اندکی دارند. ازاین‌رو، در مسیر «اجتماعی‌کردن آب»، اختصاص زمان و سایر منابع برای برگزاری مناظره‌های عمومی و به‌اشتراک‌گذاشتن اطلاعات مطمئن، باید سرمایه‌گذاری باصرفه‌ای محسوب شوند. زیرا با چنین تدابیری موجبات ایجاد دانش و مقبولیت، درک دلایل تغییر و افزایش احتمال اجرای مصوبات فراهم می‌شوند. پژوهش برای پشتیبانی از فرآیندهای اصلاحات و کاهش نااطمینانی‌های آن، به‌دلیل سیاسی‌اجتماعی‌بودن این فرآیندها، یک نیاز فوری و ضروری است. مذاکره و چانه‌زنی دربارۀ اصلاحات، هنر استفاده از ممکن‌ها و شدنی‌ها است، اما با پژوهش کاربردی حرفه‌ای، احتمال دستیابی به نتایج موفقیت‌آمیز در استفاده از این هنر افزایش می‌یابد. تمام تصمیمات که در سطح ملی گرفته می‌شود، به‌ناگزیر باید در سطح محلی اجرا شود. با داشتن نگاه دقیق به کنش‌ها و کردارها و قواعد و تعاملات بین گروداران مختلف در سطح محلی، نگریستن به حکمرانی آب از دریچۀ حکمرانی محلی و تنوع در باورها، نگرش ها و ظرفیت‌ها و ساختار اقتصادی‌سیاسی مرتبط، از دادن نسخه‌های یکسان و واحد برای همۀ مناطق، به‌طور جد باید پرهیز شود.
* این توصیه‌ها بخشی از مقالهٔ «بایسته‌های آبی دولت چهاردهم» است که در سایت اندیشکده تدبیر آب ایران منتشر شده و ۲۹ مرداد ۱۴۰۳ در صفحه 5 روزنامه پیام ما منتشر شده است.
مطالعه متن کامل در سایت اندیشکده تدبیر آب ایران
